1. 引言
淮河流域水污染防治工作的全面开展以1995年《淮河流域水污染防治暂行条例》的颁布为标志，距今已过去了20年。淮河流域的水质情况已有明显改善，但仍然不容乐观。我国的流域水污染防治工作起步较晚，而欧美等发达国家的流域治理工作已经进行了多年，因此有必要借鉴欧美等发达国家在流域水污染防治工作中取得的成功经验。本文选取了欧洲的多瑙河作为经验借鉴的对象，希望通过对多瑙河流域治理经验的梳理，对淮河流域水污染防治工作提出有价值的意见建议
2. 多瑙河与淮河基本情况对比
自然条件上来看，多瑙河的长度、流域面积和平均径流约为淮河的3倍。社会经济状况上来看，虽然淮河人均经济发展水平较低，但淮河与多瑙河的城市化率比较接近，多瑙河的水污染防治工作对淮河有较强的借鉴意义。
3. 多瑙河的水污染防治工作
3.1 行政体系
3.1.1 流域管理机构
多瑙河流域主要流域管理机构为1994年成立的保护多瑙河国际委员会（以下简称ICPDR），其成员国包括德国、捷克、奥地利、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、黑山、波黑、保加利亚、罗马尼亚、摩尔多瓦、乌克兰11个多瑙河沿岸国以及欧盟。
（1） 法律支持
1994年，多瑙河流域各国签署《多瑙河保护与可持续利用合作公约》（以下简称《多瑙河保护公约》），为确保《多瑙河保护公约》的顺利实施和流域层次合作顺利进行，ICPDR成立。由于《多瑙河保护公约》的国际法效力，因此，ICPDR在成立之初，便有法律确认了其职责和地位，为其职能的正常实现提供了强有力的法律支持。
（2） 下属机构设置
多瑙河流域ICPDR当前的组织模式如图1所示，下设7个常设专家组及1个具有期限的特别专业领域的任务组。ICPDR下属专家组的职能基本涵盖了流域管理的各个方面，各专家组各司其职，相互配合，使得水利治理与水污染防护工作有机结合起来，在流域水污染防治工作中起到了事半功倍的效果。
（3） 机构领导者
多瑙河流域ICPDR的会长由成员国代表团的首脑担任，每年按照成员国首字母顺序在成员国之间进行轮换。
（4） 机构主要职能
多瑙河流域ICPDR的具体职能包括：保持或改善多瑙河流域地表水、地下水以及水生生态系统的状况；控制多瑙河流域水体的水质和有害物质排放，重点是控制跨界影响和减少排入黑海的污染物负荷；对可能造成意外污染的危险源进行预防性控制，并建立报警系统，在发生特大水污染事件时开展互助；通过协调行动提高防洪能力。ICPDR的职能涵盖范围较为全面，提到的职能相对而言比较具体，操作性较强。
3.1.2 合作机制
多瑙河为国际河流，其在进行全流域的流域管理工作及水污染防治工作时，沿岸国家地区之间的合作必不可少并且具有重要的作用。
多瑙河流域不同的合作机制合作内容各有侧重。如ICPDR负责多瑙河流域水资源保护利用方面的合作，萨瓦河国际委员会负责萨瓦河的航运、水管理和水资源保护等方面的合作。多层次多种合作机制并存，可以实现相互补充。多瑙河流域ICPDR将整个流域分成3个不同的协调层次：流域层次、双边或多边层次（子流域）、国家层次。ICPDR主要处理流域层次的问题，同时协助处理双边或多边合作问题。如此对流域不同层次的问题进行划分，对各层次合作部门的职责进行了进一步的明确，更利于水污染防治工作的落实。
3.2 法律体系
多瑙河流域流域水污染防治工作的开展也以沿岸各国通过签署条约寻求合作的方式进行。多瑙河流域沿岸各国签署的公约主要如表2所示。
（1） 法律内容
从流域的层面出发，以改善多瑙河流域的水生生态环境为根本目的，法律体系涉及到水利、林业、船舶、环保等多个部门，为流域治理工作的顺利开展奠定了坚实的法律基础。
（2） 执法力度
法律属性为国际法律，执法过程受到其他国家及民众的监督，执法力度较强，执法效果较好。
3.3 监测预警系统建设
3.3.1 信息共享平台建设
多瑙河流域的信息平台建设主要基于预警系统的国际警报中心（PIAC）下设的信息处理系统，这为多瑙河流域内的信息传输提供了一个标准化工具，确保了在有紧急突发性事故发生时，信息的快速流畅传播。同时，这套系统还记录了已发生事故的相关信息、预警系统发布警告的一些相关国际标准以及一些大会的年度报告等。除此之外，ICPDR及沿岸各国还会将水质监测实时数据置于网络上供民众监督及使用。
3.3.2 监测系统建设
多瑙河流域建设有水质监测系统（TNMN），目前，TNMN能观测多瑙河全流域实时的水质变化，监测地表水长期水质的变化，必要时，还可提供发生跨国界污染事件时地下水水质的变化情况。
TNMN系统主要监测有机物污染（点源及面源的有机碳）、营养物污染（点源及面源的氮和磷）、有害物质污染（点源及面源）、河相交替对水质的影响，此外，TNMN也初步具备监测地下水质的功能。
3.3.3 预警系统建设
ICPDR建立了多瑙河事故应急预警系统（DAEWS），DAEWS在流域内的主要国家设立了12个国际警报网络中心（PIAC）。每个警报中心下设通讯部门、专家部门、决策部门，以对有可能产生水污染突发事件的信息进行及时的处理。DAEWS下开发了信息处理系统、流域范围的卫星通信系统和警报网络、影响评价模拟系统3个子系统，以实现警报中心部门间的信息流快速及时传递。
3.4 公众参与机制
3.4.1 政策支持
2000年欧盟颁布了《水框架指令》，规定了欧盟地区在2015年前的水环境实现的目标，该文件是欧洲地区水环境保护的纲领性文件。《水框架指令》指出公众参与目的是让公民影响规划结果和工作过程，基础是向公众提供信息，通过咨询和更为积极的方式实现参与。多瑙河沿岸各国以此为基础制定具体的水污染防治法律，ICPDR还制定了《公众参与的2003-2009 年多瑙河流域管理战略计划》及执行计划。
3.4.2 公众参与渠道
多瑙河流域机构及各国主管部门制定的规划、行动计划等信息都向社会公开征询意见和建议，利益相关者通过参与相关会议及活动影响决策过程，如多瑙河流域管理报告定稿之前咨询了农业、水力发电及航运部门的代表。其余参与途径包括信息提供和咨询、每年6月29日多瑙河日沿岸的庆祝活动等。
3.4.3 民间环保组织（环境NGO）
多瑙河流域的环境NGO在流域治理工作中十分活跃，不仅作为观察员的身份监督各国的流域治理工作，并且通过司法等渠道实际参与到流域的环境保护工作中来。例如，20世纪80年代，著名的环境NGO——世界野生动物基金会（WWF）为了避免欧洲唯一的生长在冲击层上的森林被毁灭，通过司法诉讼成功阻止了在流经奥地利的多瑙河上修建水电大坝。
4. 多瑙河水污染防治工作经验对淮河的启示
4.1 改善行政机构设置
淮河流域需要建立一个能够负责流域管理及水污染防治开展的流域管理机构，在现有淮河流域管理机构——淮委的基础上，流域管理机构应当具备如下特点：
（1） 存在有效的法律法规对流域管理机构的具体职能做出详细的说明，流域管理机构在行使职能的时候具备强有力的法律支持；
（2） 下属机构设置及机构职能不偏向于水利行业，而是均衡地涉及流域管理的各个方面，且能够全面的协调流域治理各部门的工作分工，确保流域的全面治理；
（3） 能够协调各省水污染防治的工作，促使各省在流域层面及子流域层面开展多种形式的合作，以有效解决水污染纠纷事件，使得淮河流域水污染防治工作顺利开展。
4.2 完善淮河治理法规
目前，淮河流域水污染防治法律的当务之急是制定符合淮河流域实际形势的、操作性强的、综合协调流域的流域水污染防治法律法规。
制定淮河流域水污染防治规划时，应由远及近，将长期的规划层层分解，针对不同阶段的流域污染情况制定阶段性的水污染防治规划。
执法力度方面，建议加强流域水污染防治法规的执法力度，对环境执法人员的执法行为进行规范，同时，当前法律中对于超标排污的企业惩罚过轻，建议增强法律的处罚力度。
4.3 健全公众参与机制
（1） 从法律层面需要对公众参与的具体途径进行明确，对公众参与的渠道采取充分的保障措施，为公众参与提供足够的法律支持；
（2） 及时公开环境监测的数据，以便公众及时获知水质状况，对政府的水污染防治工作进行有效的监督；
（3） 重视环境NGO的存在，完善环境NGO的法律法规，支持环境NGO的发展；
（4） 水污染防治规划制定过程中可以邀请流域其他部门（如水利、农业、林业等），环境NGO以及有关企业的负责人等，从不同角度充分吸取意见，一方面，如此可以减少规划在实施过程中与其他部门的冲突，另一方面，如此可以充分调动其他部门在水污染防治工作中的积极性。
4.4 建设监测预警系统
淮河流域目前监测系统基本完善，水质监测的项目基本符合目前淮河流域水污染的具体情况。考虑到淮河流域地下水位较低，地下水与地表水相互之间的交换较为频繁的情况，建议增加地下水理化性质项目的监测。在淮河流域开展地下水理化性质的监测，既可以借此进行有关污染物在地下水中迁移转化的有关研究，也可以同时监督不法企业往地下水中直接注入污染物的行为。
此外，建议在淮河流域建设相对独立的水质预警系统，附加信息处理系统及影响评价模拟系统，以在突发性污染事故发生时尽量减少财产损失，给人民群众的生活健康等带来最小的影响。
